【导读】在各国应对突发公共事件的实践中，“应急志愿服务”的概念已经被较广泛地使用，其作用也随之凸显。本文基于对应急志愿服务组织的实地考察和访问，总结、分析了英国的应急管理体系及其在应急志愿服务管理和实践上的经验，结合我国应急管理和志愿服务的现状提出应急志愿服务体系建设和组织管理的建议。人类社会发展到今天，自然界、经济和社会生活都进入了一个各类突发事件发生概率更高、破坏力更大、影响力更强的阶段，各国政府几乎都面临着无法预料的各种重大自然灾害、人为事故、恐怖袭击、传染病爆发与流行等公共危机的挑战。社会多种组织与普通公民的积极参与已构成多元化的危机治理网络，成为当今危机治理的世界性趋势。应急志愿服务的概念应运而生，即在应对公共突发事件中，志愿者、志愿服务组织提供和开展的志愿服务。
英国等欧洲国家针对突发应急事件管理和应急志愿服务的研究起步较早，在实践和理论研究方面都积累了一定的经验。我国在经历过SARS、汶川地震、雪灾冰冻、玉树地震等公共突发事件后，对应急志愿服务的研究也引起了政府和学界的重视。借鉴发达国家在应急志愿服务方面的成功之处，建立我国应急志愿者响应机制，破解应急志愿者体系面临的管理难题，充分发挥其在突发事件处理中的优势，有序、有效参与应急管理成为亟待解决的问题。
一、英国应急志愿服务的经验
英国应急志愿服务的有序开展依赖于科学、健全的应急管理机制，应急志愿组织的响应、行动和人员保障均以应急管理机制为基础。在应急体系建设方面，由国内紧急事务秘书处（CCS）负责总协调，提高全社会的综合应急能力；在法律保障方面，建立以《国内应急法》为总纲，以《应急准备》和《应急处置和恢复》两个法制文件为具体指导，地方法规和部门规章相结合的法律保障体系。在此基础和平台上，英国积累了丰富的应急志愿者参与应急服务的理论和实践经验。
1.应急志愿服务的响应机制
一般应急服务由地方政府组织或应急志愿者牵头响应；特殊的应急服务则由中央推动，地方政府协调参与。
当地区性公共危机发生时，一般由当地应急论坛（RRF）联合地区应急小组（RRT）协调当地政府和应急志愿组织来应对公共危机。RRF一般由地区相关的关键机构组成，如当地政府、军队、应急志愿组织、公用事业和交通管理机构等。以伦敦抗灾小组（LRT)为例，该小组由一名高级公务员领导，核心部门设有专门的工作人员，负责协调伦敦抗灾伙伴组织，包括急救服务、地方当局、运输运营商、保健部门和应急志愿组织等。
当有大范围的公共危机发生时，一般由国内紧急事务秘书处（CCS）确定应急级别及响应方案；随后CCS联系各个应急志愿组织，分配需要的应急志愿者的数量和种类；应急志愿组织在接到信息后，通过日常已成立的各应急小组层层向下通知，召集各处自愿参加此次救援的应急志愿者参与服务。如英国红十字会，它是最可靠的全国性的紧急应对组织，每处都有地方性应急小组，可和其它各处小组联络，相互调动资源。
在应急志愿组织内，设有多个应急小组，由组长负责电话联系组内志愿者。本着“respond if you can”的自愿原则，接到信息的应急志愿者可选择是否参与，并反馈给组长。确定参加的应急志愿者仍以小组为单位进行管理，在救援现场服从地方政府的指挥。
2.应急志愿服务的主要内容及作用
英国应急志愿服务的日常工作主要是应急计划制定、响应演练、面向公众的宣传、应急志愿者的招募和培训等。其中，由RRF和RRT牵头制定的许多针对关键区域开展应急救援时遵循的协议和计划，目前已经包括指挥和控制协议、后果和恢复管理协议等。响应演练主要由应急志愿组织通过联系政府和应急部门（如警察局、消防队等）借用场地，定期展开，一方面作为日常培训的内容，一方面检验应急方案是否能在真实场景内正常运转。面向公众的宣传是防患未然的重要手段，针对火灾、爆炸、流感等突发事件都有分化详细并针对民众的指导手册可以在网站、公共场所查询。
当危机爆发后，应急小组先对危机进行简单评估，如果认定风险比较大如高危活动（登山救援等），则不召集应急志愿者。随后确定需求指标，如地域、专业、人数等，分派给各个应急志愿组织。应急志愿者在现场的工作主要是参与救援和疏散群众，危险及专业工作由消防、警方等专业人员负责。对于应急志愿者，事先由应急志愿组织对其投保来保障其在参加应急项目受伤后的权益。危机过后，一般应急志愿组织即可参与到灾区民众心理疏导、灾后经济重建等工作中。
3.英国的主要应急志愿服务组织
英国公民参与志愿服务的意识强烈，每年都有接近50%的成年人参与到各类志愿服务中。在英国已登记注册的近20万个民间公益组织中，以社区为基础的小型组织占绝大多数，组织规模较大的约1万个，属于大型组织的有400个。各类志愿组织的总资产额达700亿英镑。资金主要来源于企业或个体名流捐款以及商业活动，如给医院、幼儿园等提供专业的救护培训。英国慈善委员会对这些公益组织进行监督管理。
英国主要的应急志愿服务组织包括英国红十字会、皇家英国妇女志愿者协会、圣约瀚急救编队、皇家国民救生艇协会、国际营救队和英国医生紧急救护协会等。为使之具有法律效力，这些应急志愿组织均被编入“地方政府突发事件应急计划”中，由各地政府的“突发事件计划官”负责掌握当地的志愿者资源并在应急过程中指挥协调。为保证应急志愿者训练有素，可以随时参与到公共紧急危机的救援中，会有计划的进行突发事件应急培训及实战演练，以及沟通能力和团队合作技能培训。
4.应急志愿服务呈现的特点
首先，英国应急志愿资源雄厚。不仅数量大、资源丰富，英国公民自身的抗险救助能力也较强。这有赖于非政府组织在英国的规范发展，应急志愿组织多次参与公众事件处理和社会建设服务的经验。当突发事件发生时，本地居民在专业应急服务人员到达前成为第一反应人，主动参与救援。
其次，英国政府与志愿服务组织之间有着良好的合作互动关系，相互独立且共同发展。针对应急志愿服务，英国在1998年建立了《政府与志愿及社区组织合作框架协议》，来规范政府与行为，这是二者建立合作关系的开端，也是双方在各个领域展开合作的基本制度保障与平台。在此规范下，英国政府一直坚持应急志愿组织的独立性，弱化政府对其干预和控制程度，保持伙伴式的框架合作。
最后，英国的应急志愿服务组织有充分的法律保障。由于应急事件的特殊属性，应急志愿者面临着特殊风险及其权利和义务等相关立法问题。英国政府、应急机构和应急志愿组织三方不断强化应急志愿者的法律背景，成为应急志愿者参与救援的重要保障。
二、对我国应急志愿服务体系建立的启示
当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。例如，汶川特大地震发生后，经四川省抗震救灾指挥部直接授权，各级共青团组织负责组织抗震救灾志愿服务工作，在省、市、县三级迅速建立了志愿服务指挥中心，及时发布应急志愿者招募公告，构建立体化、多层次的志愿服务体系，在抢险救援、医疗救治、卫生防疫、心理抚慰、物资转运等方面发挥了积极作用。据不完全统计，累计接受应急志愿者报名118万余人，有组织派遣应急志愿者18万余人，开展志愿服务达到178万余人次。
由于仍处于起步发展阶段，我国应急志愿服务管理体系问题在突发事件响应过程中凸显，急需解决和调整。借鉴英国在应急管理机制和应急志愿服务方面的经验，我国可从以下五方面完善应急志愿服务管理体系。
1.明确应急志愿服务响应运行机制
目前，我国部分地区如四川、北京、重庆、江苏等地建立了应急志愿者总队，2008年公安部与团中央等部门推出的“中国消防志愿者行动”，各地消防部门与团组织紧密协作，建立了省、市、县三级消防应急志愿组织。但由于建立时间短、专业化水平还有待提高，各个部门间的合作和运行，应借鉴发达国家的成功经验，建立一个集中、统一、高效的应急志愿服务多级响应联动机制。一方面，明确领导协调机制，加强政府应急部门与共青团、红十字会等部门的协调、协作，提升应急领导力；另一方面，针对不同类型、不同级别的突发事件，制定详细的应急预案，并在演习过程中不断完善。
2.提高公民应急意识，营造良好服务氛围
在专业应急人员未到达突发事件现场时，若附近公民中有应急志愿者或者接受过应急培训，则他们可以成为“第一反应人”，疏散民众并提供初级帮助，在一定程度上降低突发事件的破坏程度。英国应急志愿服务参与程度很高，在突发事件中本地居民通常可以互相帮助，并在处置和救援中发挥作用。在我国，按照《中国注册志愿者管理办法》进行规范注册的志愿者数量虽然已达3392万人，但在应急志愿者的数量、公民参与认知程度等方面与英国等发达国家相比还有不小差距。因此，我国应该在组建多支专业应急志愿队伍的基础上，培训大量具有基本应急常识的应急志愿者，利用各种宣传渠道加快突发事件应急知识的普及，提高公民对应急志愿服务的认识，以号召更多民众参与到应急志愿服务之中。
3.发挥应急志愿者在宣传、培训和管理等环节中的作用
非应急状态下，灾前的预防和灾后的恢复重建等工作可以由应急志愿者为实施主体，承担起大量科普宣传、信息传递、物资储备等工作。我国应适时建立起体系管理的长效机制，把应急志愿服务纳入应急管理体系，充分发挥社区、个人志愿者的应急志愿服务作用，明确招募、培训、组织、响应、管理、解散等多个阶段政府和应急志愿组织的角色和作用，发挥志愿者的独特作用，提高全社会的综合应急能力，注重公民应急素质的培训。在应急志愿者管理方面，成立地方性应急志愿服务队，通过队、组等形式对应急志愿者进行日常管理。
4.形成政府与应急志愿组织之间的良好互动
各国政府正逐步将应急志愿组织融入公共危机管理的主体之中。政府与应急志愿组织间友好合作关系的建立，取决于应急志愿组织规模和政府重视程度。如英国政府通过有效的组织保障规范、管理和引导应急志愿组织参与应急服务，积极推动非政府组织和民间团体共同建立应急救援团队。在我国，大型活动或灾害发生时，也会有大量非政府招募的应急志愿者前往支持援助。因此，也应设置专门对应急志愿者参与应急救援进行协调和调度的机构，对各类应急志愿者、应急志愿服务组织在分工协作、资源配置等方面进行统一调配，提高应急救援效率。同时，在政府的职责和应急志愿者的服务范围之间找出平衡点，形成良好互动，即应急志愿者既要做好自己的工作，也不妨碍政府职能的发挥。
5.对应急志愿服务进行法律规范和安全保障
一方面，通过制定法律法规保障应急志愿者的组织管理，使组织管理有法可依。2011年6月，山东省地震局与共青团山东省委、山东省青年志愿者协会联合印发了《山东省地震救援志愿者管理办法》，详细规定了地震救援志愿者的招募、组织管理和培训等相关工作，就是一个好的尝试。另一方面，通过筹措资金提供专业化保障来维护应急志愿者的权利。组织化动员与社会化动员相结合，扩充资金筹措途径和渠道，共同为应急志愿服务提供物资和资金支持，为应急志愿者提供专业化教育和培训。设立专门针对应急志愿服务的相关个人保险及赔偿保险，为应急志愿者参与突发事件响应提供保障。
（原载于《行政管理改革》2012年第2期）
